Kapitola předmětu Ústavní právo II
Obsah: zákon jako nástroj státu, zákonodárná iniciativa a vládní příprava návrhů, projednání ve Sněmovně (tři čtení), pozměňovací návrhy a přílepky, legislativní nouze, role Senátu a prezidenta, vyhlášení zákona.
Legislativní proces
Moderní stát je státem legislativním (regulativním): zákon je hlavním nástrojem působení státu. Od vzniku ČR bylo přijato asi 3 250 zákonů, většinou novel (cca 80 %), převážně z veřejného práva. Východiskem je právní stát (prospektivita, srozumitelnost) a legitimita: zdrojem veškeré moci je lid. Legislativní proces je ale víc o reálné politice než o ústavním právu: střet vlády (koalice) a opozice, v němž vládne většina s ochranou menšin („opposition shall have its say, government shall have its way“).
Fáze (čl. 41–52 Ústavy, Jednací řád Poslanecké sněmovny, zákon č. 90/1995 Sb.):
- iniciativa (Legislativní iniciativa) a u vládních návrhů důkladná příprava: ministerstva podle plánu legislativních prací, hodnocení dopadů regulace (RIA), meziresortní připomínkové řízení, Legislativní rada vlády (Legislativní pravidla vlády); průměrně asi 6 měsíců,
- Poslanecká sněmovna: první čtení (obecná rozprava, lze zamítnout, vrátit, přikázat výboru, nebo se souhlasem schválit už v 1. čtení podle § 90 odst. 2 JŘPS, což může vetovat 2 poslanecké kluby nebo 50 poslanců), druhé čtení (podrobná rozprava, pozměňovací návrhy, § 63 JŘPS), třetí čtení (jen legislativně technické opravy, hlasování),
- Senát: do 30 dnů návrh schválí, zamítne, vrátí s pozměňovacími návrhy, nebo se jím odmítne zabývat; pokud se nevyjádří, platí, že je přijat (čl. 46). Zamítnutí nebo vrácení Sněmovna přehlasuje absolutní většinou všech poslanců (čl. 47); výjimkou jsou zákony, kde je Senát rovnocenný (ústavní, volební zákony),
- prezident: podepíše, nebo do 15 dnů vrátí s odůvodněním (Suspenzivní veto, čl. 50). Výjimky: ústavní zákony a zákonná opatření Senátu,
- podpis předsedy Sněmovny, prezidenta a předsedy vlády (čl. 51) a vyhlášení ve Sbírce zákonů (čl. 52). Zákon je platný vyhlášením a účinný dnem, který stanoví (nejdříve vyhlášením); od 2024 se vyhlašuje elektronicky v systému e-Sbírka (zákon č. 222/2016 Sb.).
Opozice má ve Sněmovně široká práva (neomezené mluvení, přednostní právo, mimořádné schůze), proto je častá obstrukce. Pro akceschopnost existují zkrácené postupy: schválení v 1. čtení a legislativní nouze. Úspěšnost návrhů vlády je výrazně vyšší než u poslaneckých návrhů. Prezidentské veto: Havel 26 (5 nepřehlasováno), Klaus 67 (3), Zeman 10, Pavel jednotky.
Legislativní iniciativa
Návrh zákona mohou podat poslanec, skupina poslanců, Senát (jako celek), vláda a zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku (čl. 41 odst. 2 Ústavy). Senátor, skupina senátorů, prezident ani obec ji nemají. Návrh státního rozpočtu a státního závěrečného účtu podává jen vláda (čl. 42). Vláda má právo vyjádřit se ke všem návrhům do 30 dnů (čl. 44). Většinu přijatých zákonů navrhuje vláda.
Pozměňovací návrh
Návrh na změnu projednávaného návrhu zákona podávaný ve druhém čtení ve Sněmovně (popř. jako součást vrácení zákona Senátem). Musí věcně souviset s předmětem návrhu: jinak jde o Přílepek. Poslanecké pozměňovací návrhy nemají důvodovou zprávu ani nepodléhají připomínkovému řízení, proto jsou „objížďkou“ kolem vládní přípravy (srov. Jezy na Labi).
Přílepek
Pozměňovací návrh, který s projednávaným zákonem věcně nesouvisí (legislativní přílepek, rider). Nález Pl. ÚS 77/06 (přílepky): přílepky jsou protiústavní, protože obcházejí řádné projednání, kontrolu opozice a vládu (právo vyjádřit se), a odporují principu předvídatelnosti a srozumitelnosti práva. ÚS zrušil ustanovení vložené do zákona o pojišťovnictví. Prezidentské veto přitom přílepek neřeší, protože prezident může vetovat jen zákon jako celek. Viz 06.
Pl. ÚS 41/23 (Přílepek o střetu zájmů): poslanecký pozměňovací návrh vložil do novely o Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran úpravu střetu zájmů a vlastnictví médií. ÚS ho zrušil a shrnul test přílepku:
- chybí úzký vztah k původnímu návrhu předmětem i účelem,
- nebyl přijat širokým konsenzem (většinou blízkou ústavní, s účastí opozice),
- posoudí se intenzita porušení (obcházení zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy, zásad právního státu a řádné deliberace),
- poměří se s právní jistotou; u privilegovaných navrhovatelů, kteří zákon napadnou brzy, zrušení nebrání.
Přílepek nekontaminuje celý zákon, ruší se jen on. Nelze ho ospravedlnit ani obranou proti obstrukcím.
Legislativní nouze
Zkrácené jednání o vládním návrhu zákona za mimořádných okolností, kdy jsou ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu, nebo hrozí státu značné hospodářské škody (§ 99 JŘPS). Vyhlašuje ji předseda Sněmovny na žádost vlády. Návrh se projedná bez 1. čtení a lhůt, Senát má kratší lhůty.
- Pl. ÚS 55/10 (Legislativní nouze): zneužití legislativní nouze pro úsporná opatření, která nebyla neodkladná, porušuje princip svobodné soutěže politických sil (čl. 5 Ústavy) a práva opozice. ÚS zákon č. 347/2010 Sb. zrušil s odloženou účinností a pro budoucnost stanovil, že bude přezkoumávat splnění podmínek § 99 JŘPS; zkrácené řízení je výjimkou srovnatelnou se stavem ohrožení státu.
- Pl. ÚS 30/23 (Valorizace důchodů): návrh na zrušení zákona č. 71/2023 Sb. zamítnut. „Mimořádné okolnosti“ nejsou samostatnou podmínkou, ale vlastností skutečností, které se vymykají obvyklému běhu věcí; hospodářskou škodou je i zásadní zhoršení veřejných financí; kumulativně musí platit naléhavost (časová tíseň), a to i s ohledem na to, zda vláda s předložením neotálela. Parlamentní diskuse je zárukou soutěže politických sil a porušení jednacího řádu může mít ústavní relevanci.
- Ustavni_pravo_-_seminar_IV.pptx
- Casebook (Kosař a kol., ASPI 2014)